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專家解讀《廣西壯族自治區空間規劃試點工作方案》

2016年12月27日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《省級空間規劃試點方案》,將廣西列為9個試點省份之一。今年5月,自治區黨委辦公廳、自治區政府辦公廳印發《廣西壯族自治區空間規劃試點工作方案》;7月5日,自治區召開空間規劃試點工作領導小組第一次會議,對試點工作進行部署。

廣西為何能被列入9個試點省份名單?此次空間規劃和以往的城市等規劃有何不同?頂層設計如何進行?本次試點將形成哪些成果?自治區發改委總經濟師唐愛斌對此進行了解讀。

名詞解釋

空間規劃:是指一個國家或地區政府部門對所轄國土空間資源和布局進行的長遠謀劃,目的是促進發展與保護的平衡。

多規合一:是指以主體功能區規劃為基礎,統籌各類空間性規劃,推進經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等在空間布局上有機融合,形成“一本規劃、一張藍圖”。

廣西被列為全國9個試點省份之一

改革開放以來,我國建立了比較完整的規劃體系,各類規劃在經濟社會發展中發揮了重大作用,但是也存在各類規劃數量較多、內容交叉重復、空間分區繁雜、矛盾沖突明顯等問題,尤其是空間規劃。

自治區發改委總經濟師唐愛斌解釋,開展空間規劃試點是要從全局的整體高度,統籌開發與保護,進行頂層設計,形成統一、有序、可持續的國土空間格局。2014年8月,國家發展改革委、國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部四部委在全國選擇了28個市縣,開展“多規合一”試點,廣西賀州是試點之一。通過試點,國家部委形成了共識,就是首先要推進各類空間性規劃在空間上的“多規合一”,然后再整合發展各類規劃,而且試點的層級要提高到省一級。因此,2016年底,中央辦公廳、國務院辦公廳印發《省級空間規劃試點方案》,將包括廣西在內的9個省份列為試點,目的是在省級層面推進空間規劃,明確空間規劃的基本思路和技術方法。

開展空間規劃是一項嶄新的工作,沒有現成經驗可循,目前全國各地都在摸索辦法、積累經驗。廣西之所以被列為9個試點省份之一,是因為在空間規劃設計上已具備一定的基礎。2012年11月,《廣西壯族自治區主體功能區規劃》印發實施,這是全國首批出臺的主體功能區規劃,在全國起到了示范作用。2015年開始,廣西對111個縣級行政區進行了空間劃分,每個市縣區都劃分出了城鎮空間、農業空間、生態空間三類空間,形成了“一個市縣一張空間功能區劃圖”,并把“十三五”的建設任務落到空間布局上,明確空間落地導向。而賀州作為28個開展“多規合一”試點市縣之一,也取得了較好成績,得到了國家的認可。

以主體功能區規劃為基礎,區別對待

《省級空間規劃試點方案》明確提出,要以主體功能區規劃為基礎,統籌各類空間性規劃,推進“多規合一”,建立健全統一銜接的空間規劃體系。

主體功能區規劃最大的特點就是以縣級行政區為基本單位,根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和發展潛力,統籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用和城市化格局,確定不同區域的主體功能,并據此明確開發方向,完善開發政策,控制開發強度,規范開發秩序,形成人口、經濟、資源環境相協調的國土空間開發格局。

唐愛斌介紹,廣西有111個縣市區,各地的條件千差萬別,主體功能定位各不相同,既有城區,又有重點開發區、農產品主產區、重點生態功能區,按照一種模式搞空間規劃既不科學、也很難行得通。因此,開展空間規劃試點,就必須以主體功能定位為基礎,區別對待,科學劃分城鎮、農業、生態三類空間和生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條紅線,即“三區三線”。城區和重點開發的地區,城鎮空間和城鎮開發邊界比例、開發強度要適當高一些,農產品主產區適當預留一些,重點生態功能區則要適當控制,充分體現各地區主體功能定位發展的要求。

打破各自為政局面,通盤考慮

現有的城市規劃、國土規劃、林業規劃等都屬于空間規劃,目前各類規劃數量龐雜,銜接不夠、相互打架,致使規劃權威性不足、實施管控不力等問題突出。特別是空間類規劃在技術方法、標準規范、管理體制等方面不協調不一致,嚴重影響了規劃的權威性和實施效果,甚至影響到國土空間開發和治理的效率。

如有關專家在試點中發現,在城鎮建設用地規模方面,賀州市城市規劃安排386平方公里,土地規劃安排186平方公里,相差200平方公里;人口規模方面,柳州市和各縣區的城市規劃匯總數據達到612萬,而按正常的人口增長趨勢預測為463萬,兩者相差近150萬。林業、環保、水利等規劃的數據也很不統一。同時,一些規劃的布局較少考慮資源環境承載力和國土空間開發適宜性,甚至一些建設用地、基本農田布局在自然保護區、水源保護區和林地保護區。

唐愛斌認為,各職能部門往往都是從自身角度劃定空間,比如,國土部門基于耕地保護,住建部門基于城鎮開發,林業部門基于林地保護,環保部門基于生態環境保護等,從部門履職角度看,都無可厚非,但綜合疊加起來就出現了空間布局上的矛盾沖突和混亂。因此,打破各類規劃條塊分割、各自為政的局面勢在必行。相對于現有的各類空間規劃來說,此次試點的空間規劃就是從全區角度,通盤考慮、統籌兼顧,彌補之前頂層設計的缺失。

賀州“多規合一”實踐獲國家認可

賀州自2014年8月啟動國家市縣“多規合一”試點工作之后,大膽創新、扎實推進,目前,已經編制完成《賀州市空間規劃(2016-2030年)》,于2017年3月13日通過專家評審。

在試點工作開展之初,賀州就成立了“多規合一”試點工作領導小組和“多規合一”試點工作領導小組辦公室,綱舉目張地指導和協調開展試點工作。賀州堅持“生態立市·綠色發展”的理念,積極探索開展基礎評價、劃定三區三線、繪制總圖等可復制可推廣的方法,2016年12月,國家發展改革委《深化體制改革信息》里介紹了賀州試點的經驗和做法。今年,賀州市將建立“多規合一”專題展示館,為推廣交流“賀州經驗”搭建平臺。

唐愛斌評價認為,賀州以主體功能區規劃為基礎,摸清“家底”、認清“市情”,劃定城市開發邊界、永久基本農田紅線、生態保護紅線“三大控制線”及城鎮、農業、生態“三類空間”,然后依次疊入交通布局、生態保護、重大基礎設施、公共服務和產業布局等各類空間要素,形成融發展與布局、開發與保護為一體的市域空間“一張藍圖”。通過管控原則,讓資源環境、經濟發展、城鎮建設、耕地保護等規劃要求在三類空間和三大控制線的框架下得到科學落實。這些都是開展空間規劃試點的成功舉措,在構筑空間規劃體系、增強政府空間治理能力、提高政府效能等方面,都取得了較好成效。

試點要形成“四個一”成果

按照自治區的試點工作方案,2017年底前廣西將通過試點探索形成“四個一”成果:形成一套規劃成果、研究一套技術規程、建設一個信息平臺、提出一套改革建議。

形成一套規劃成果。自治區研究制定全區三類空間比例、開發強度方案并分解到市縣,明確全區空間發展戰略和格局,提出差異化空間綜合管控措施,形成廣西空間規劃基本框架。試點市編制形成市級和所轄縣(區)空間規劃總圖和空間規劃文本。

研究一套技術規程。研究提出省級空間規劃編制辦法,形成以國土空間網格化為基礎單元的資源環境承載能力、開發適宜性評價、開發強度測算、“三區三線”劃定等技術規程,形成空間規劃用地分類標準及其綜合管控措施等技術規范。

建設一個信息平臺。研究提出基于2000國家大地坐標系的規劃基礎數據轉換辦法,建立試點市集空間開發數字化管控、投資項目布局審批核準并聯運行的信息管理平臺。

提出一套改革建議,研究提出規劃管理體制機制改革創新和相關法律法規立改廢釋的具體建議。

唐愛斌介紹,列為空間規劃試點之后,廣西抓緊開展了方案起草、建立機制、制訂規程等試點相關工作,先后赴海南、寧夏、浙江、福建等省區調研,在多次召開會議進行研究的基礎上,起草形成了《廣西壯族自治區空間規劃試點工作方案》,提出“布棋盤、落棋子、編規劃、建平臺”四部曲的工作思路。當前已對試點地區柳州市進行了全域資源環境承載能力和空間開發網格化適宜性評價“雙評價”,摸清了柳州市全域空間本底條件。按照年底前完成試點工作的要求,目前已在倒排工期、加緊推進。7月底前,建成賀州市“多規合一”信息管理平臺,完成空間規劃展示;完成柳州市“五區五縣”的“三區三線”劃定工作,形成各縣區的空間規劃底圖。10月中旬前,形成柳州市和“五區五縣”的空間規劃總圖,10月底前形成柳州市和“五區五縣”的空間規劃文本。11月底前,建成柳州市和“五區五縣”空間規劃信息管理平臺。12月底前,形成試點工作總結報告和“四個一”的試點成果。

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